美国陆军战略管理的过程与本质

李健

知远战略与防务研究所

摘要：美国陆军战略管理是国防战略管理的重要组成部分，并随着国防战略管理的发展而不断改善。经历了长期的战略管理实践，美国陆军形成了完备的战略管理体系，不仅将自身的战略评估、指导、规划、实施与控制等环节与国防战略管理流程保持有效对接，还促进了本军种力量建设从战略、概念到能力的有序转化。

关键词：美国陆军 战略管理 战略

“战略致胜”，不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征，则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程，需要将“领导重视”分解为可操作的，以及能够将战略目标“落地”的具体工作，也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

经过几十年的发展，美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系，并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中，有以下几个关键性的人物值得关注，他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

一是自格兰特¹之后，艾森豪威尔²由军转政，军事与政治经验均十分丰富，他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫，运用到政府管理和国家治理当中，并将治国理政与国防建设紧密联系在一起，进而提升了美军战略管理的综合水平。

二是麦克纳马拉³在1961年出任国防部长期间，运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式，并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”（PPBE）⁴流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁，具有成熟的商业经验，他的这一做法为美国国家经济发展与国防军队建设提供一条有效的协调发展路径，增强了军民融合的广泛性与可行性。⁵

三是安德鲁·马歇尔⁶于1971年担任国防部净评估办公室主任后，随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用，净评估方法⁷及战略评估模式，深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”，对美军战略平衡研究、战略分析方法，甚至是武器装备的发展战略都有着深远的影响。⁸

四是戈德华特和尼古拉斯，在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》⁹确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件，该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项，参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象，并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

本文以美国陆军战略管理的过程为例，主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述，文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

一、美军战略管理的内涵

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件，指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如， 2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件，其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果，并对过去的成就进行了回顾，对已经取得的进展进行了总结，对未来的发展也做出了展望。¹⁰

在相关文件的描述中，美军认为，战略管理决策流程由“规划、计划、预算与执行”（PPBE）流程、国防采办系统（DAS）以及联合战略规划系统（JCIDS）构成，其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施（DOTMLPF）进行发展，以更好的实现战略目标；战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵，并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”¹¹

从以上的描述中，我们可以总结出美军战略管理的内涵，即“以美国特有的战略文化为背景，对外部风险和内部资源进行独立评估，确立国家战略目标，明确作战能力需求，通过制定军种的一揽子解决方案（条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面），衔接认知与行动，以国家战略目标为中心推动军队发展建设，并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

此外，我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

总体而言，我军的解释比较抽象，虽便于从整体上进行把握，但可操作性不强。相比之下，美军对战略管理的认识比较具体，便于实施。不过，两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

二、美军战略管理的过程

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成：第一步是战略评估，用于生成战略目标需求与作战能力需求；第二步是战略指导，用于确立战略目标；第三步是战略规划，用于制定解决方案模型；第四步是战略实施，用于分解并集成作战能力需求。其中，战略指导与战略规划构成了完整的战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略，而战略评估与战略实施则促进了兵力的生成与运用。这四个阶段不断循环，有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中，始终贯穿着“管理控制”。¹²如图1所示。

 图1 美军战略管理的四个循环步骤

（一）战略评估

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言，“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量，包括对比己方的实力和优势，找出敌人的漏洞和薄弱环节。

经过多年的发展，美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面，美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代以来，每隔五年发布一份预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告，就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估，往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面，美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估，最后才能确定美国国家层面的需求，为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面，通过战略环境评估，以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务，对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求，从而形成了国防部层面的作战需求，并对军事安全提出要求。在参联会层级，通过对作战环境的评估，细化作战能力目标，对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2－01.3《联合作战环境情报准备》认为，作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域（空中、陆地、海上与太空）及信息环境（包括网络空间，也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系，以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估，为联合部队建设提供指导。2016年7月16日，参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境，并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况以及需要进行的准备工作。为此，报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断，探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响，并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外，报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

（二）战略指导

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》¹³，并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南，为国防发展与军力运用提供最高战略指南，《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面，包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容；二是国防部部长签发的《国防战略》¹⁴，该战略涉及的是国家防务能力建设，由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向；三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》，¹⁵其重点是支持军队能力建设和制定联合作战方针，参联会主席大致每两年向国会提交一份¹⁶，内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段，对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求；四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》，作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》（GEF）¹⁷，军队长期（20年）发展计划的《军队发展指南》（ GDF）。

在以上战略指南文件的指导下，各战区司令根据国家安全与外交政策目标，拟制战区战略与战役计划；各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示，在具体实施美国的国家安全战略目标时，其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现，而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

图2 国家战略指导系统框架

（三）战略规划

按照管理学定义，战略规划是指一个定义组织战略或方向，制定有关分配组织资源的决策，以实现组织战略的组织过程，旨在细化国家战略目标，分为力量运用规划和力量发展规划。

如图3所示，在国家战略指导系统架构下，联合战略规划系统（JSPS）是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统，也是美军军事战略规划的实施层核心。

图3 联合战略规划系统（JSPS）流程

根据美国法典的相关规定，参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件，这些文件均由联合战略规划系统产生，主要包括5个重要文件：一是国家军事战略（NMS），该文件提供国家军事力量的总体性目标、途径与手段，为国家安全战略与国防战略提供手段支撑。二是联合规划文件（JPD），参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见；国防部长根据其意见，制订国防规划指导（DPG），然后启动“规划、计划、预算与执行”系统（PPBES）。三是参谋长联席会议主席计划建议（CPR），该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点，旨在为联合规划文件提供调整方案，修改或扩充联合规划文件的指导范围。四是联合战略能力计划（JSCP），该文件根据国家军事战略来指导战区作战司令官完成战略规划；战区司令官将与国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划（OPLAN）中；联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划，例如，“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”，就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和适应性规划与执行系统的纽带，也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定，是由参联会下属的战略与政策局（J-5）负责完成。五是参联会主席计划评估（CPA），是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录，以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺序。该工作是由参联会下属的兵力结构、资源和评估局（J-8）负责进行。

由此可见，联合战略规划系统是以两条线进行的，一条是军事战备和军事计划，以战略与政策局（J-5）为主，内嵌军队使用规划，外接适应性规划与执行系统。另一条则是国防项目管理，即PPBE系统，为军事行动提供技术和资源支持，内嵌军队建设规划，外接国防部相关项目管理系统；在规划方面，以兵力结构、资源和评估局（J-8）为主。

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划（JSCP），以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

（四）战略实施

战略实施旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施，分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面，主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区（职能领域）作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展，也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言，主要是其三个军种部，分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例，介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

（五）管理控制

美国国防部为提高战略管理的实际效能，在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有：

一是通过制定年度《战略管理规划》¹⁸，明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径，在国防部业务职能的范围内，通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则，来协调并改善战略管理水平。

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架，对战略管理体系进行控制，确保国防部战略管理目标和措施的落实，并使其正常运转，使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理，都实现了有章可循、有据可依。如图4所示，由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作，由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务，军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

图4 美国国防部战略管理架构

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构，通过定期或不定期会议的形式，督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施，如图5所示，防务高层领导会议（DSLC）由国防部部长主持，每年召开两次（通常为期1～2天），讨论最高层次的议题和优先目标，并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助。该会议的执行主席是联合参谋部主任，他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程。高层领导人检查小组（SLRG）由国防部长决定是否召开，讨论广泛的与各部门有关的战略主题，这些部门包括：国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织，该小组的执行主席是参联会副主席。国防部常务副部长咨询工作小组（DAWG）每周召开一次会议，在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助，并提供战略层次上的协调，计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动。

图5 美国国防部战略管理体制成员及日常会议

除了上述三个组织外，美国国防部扩大了防务业务系统管理委员会（DBSMC）的职权范围，该委员会是依据2005财年《国防授权法案》建立的，该委员会负责监控整个国防部业务运行的执行情况，包括提供战略指导思想、计划以及建立执行目标和措施等，其执行主席是国防部负责业务转型的副部长首席帮办。该委员会每月召开一次会议，对超过100万美元的业务系统投资负责，审核所有对防务业务系统提出的预算请求。

三、美军战略管理体系的运转

如图6所示，美军战略管理的运转主要通过基于美国国防部体系结构框架¹⁹的各个系统与工具来完成，它们分别是联合战略规划系统（JSPS）、联合能力集成与开发系统（JCIDS）、国防采办系统（DAS）、规划－计划－预算与执行（PPBE）、联合作战计划制定与执行系统（JOPES）。

图6 美军战略管理的运转

其中，联合战略规划系统是参联会主席向国防部长、总统提供建议以及向战区作战指挥官（CCDR）提供战略指南，而确立的行动框架体系，是战略管理的起点。该系统由参联会主席主持，用于进行主席独立评估并履行美国法典赋予其的法定职责。一方面，参联会主席通过该系统为总统、国防部长以及其他文职高层领导提供客观独立的军事建议，并协助总统与国防部部长制定军事战略指导思想。另一方面，它通过制定国家军事战略、联合规划文件、参联会主席计划建议、联合战略能力规划与参联会主席计划评估等指导文件来确定作战需求，并为联合能力集成与开发系统提供输入。

规划、计划、预算与执行流程是国防部资源分配与决策的核心流程，不仅将战略指导与战略优先事项转化为近期与长期的人力、物力、财力以及武装力量结构的详细计划，还对计划的贯彻与落实情况进行监督指导。该流程的主要决策结果将成为总统年度预算法案中的国防预算部分，用于说明国防部申请的具体资源事项，并对其合理性进行辩护，具体内容包括军人薪金待遇、作战与运行经费、装备采办经费、研发经费以及基础设施建设费用等。

国防采办系统主要完成满足联合部队各组成部分履行作战任务所需的武器装备的采购工作。由于装备采办周期具有不确定性，必须经过多次审查与确定才能最终完成，因此该系统与规划、计划、预算与执行流程进行密切协调。此外，由于新武器系统的研发、实验、定产、部署与维持是一个长期过程，美军引入全寿命周期管理的方式进行全阶段跟踪监管，并充分考虑作战环境的变化，以确保采办决策能够应对各种类型的威胁。

联合能力集成与开发系统是美军战略管理的中心环节，在联合战略规划系统的指导下展开工作，负责支持参联会主席确定联合作战需求，并对其进行优先等级排序。同时，该系统还必须与其他流程或系统相联系，以确保能力生成可以满足各方面的需要。一是要向“规划、计划、预算与执行”流程提供如何分配输入，以确保在有限财政环境中，为作战指挥官提供军力、装备和支援的最佳组合，并提出国防部的预算方案；二是向国防部采办系统提供采办需求输入，以实施战略指导、评估与分析、协调与建议、决策与分析；三是向联合作战计划制定与执行系统提供作战途径，以确保战役计划、周密计划以及危机行动计划的制定与实施。

联合作战计划与执行系统是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统，总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素，主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动，有利于完成从战略计划制定向作战执行的转换。该系统能够确保美军战略体系向末端延伸以及资源有效分配，并促进了战略目标与作战行动的有效链接。美军为确保该系统能够适应复杂多变的作战环境，正在逐步将该系统升级为适应性计划与执行系统（APEXs）。

四、美国陆军战略管理的过程

在这一部分，我们以美国陆军的战略管理过程为例来具体介绍美军战略管理的四个循环步骤，就其本质而言，也就是美国陆军的建设与发展，主要聚焦于以下三大问题：第一，“要打谁？”——即，美军战略目标与总体作战需求是如何产生的？第二，“要咋打？”——即，美国陆军战略目标与总体作战需求是如何产生的？第三，“拿啥打？”——即，美国陆军是如何将作战能力需求转换为战斗力的？

（一）美军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的？

“要打谁？”的问题，如图7所示，主要从美军战略目标与总体作战能力需求中产生，即从国家层级需求、国防部层级需求、参联会层级需求、战区层级需求以至军种层级需求，进行逐级指导、逐级分解以及逐级确定。在《国家安全战略》界定国家利益、明确必须实现的国家战略目标之后，国防部据此在《四年防务评估报告》与《国防战略》中对国防优先任务与相关战略目标提出战略指导意见。国防部规划部门根据这些目标进行评估，以找出各个方面的目标并制定具体对策措施。同时，根据1993年的《政府执行与成果法案》，《四年防务评估报告》作为国防部的战略规划也将明确总体作战能力发展需求。

参联会主席将根据《国家安全战略》确定的国家利益以及国防部制定的《四年防务评估报告》与《国防战略》中所确定的国防战略规划，在《国家军事战略》中为联合部队提供军事目的、途径、手段与风险等方面的指导。例如，2015年6月发布的《美国国家军事战略》中就明确表示，国家军事战略将支持2015版《美国国家安全战略》中强调的永久的国家利益，并据此提出了军队所要坚决维护的国家安全利益与自身的军事目标。同时，它还指出国家军事战略目标要服从国防部2014版《四年防务评估报告》所制定的兵力规划指南。²⁰

各军种部长与各战区指挥官负责组织本部门参谋机构，依据《国家安全战略》、《国防战略》以及《国家军事战略》确定的战略目标，并结合各自的实际情况与作战能力，制定自身的战略目标与力量发展需求。之后，这些目标与需求会反馈到国防部与参联会进行汇总与确认，为联合部队建设提供统一的发展指导。

图7 美军战略目标与总体作战能力需求的产生

（二） 陆军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的？

陆军“要咋打”主要通过陆军战略目标与总体作战能力需求确定，如图8所示，由三个步骤来完成：

第一步，陆军通过军种外部评估与内部评估初步确定自身的作战能力需求。陆军外部评估主要是指陆军对未来外部作战环境的全面分析与认识。美国陆军认为，未来将会继续在更加复杂的和更加不确定的环境中作战——特别是“混合威胁”。陆军内部评估主要包括陆军内部从上到下与从下到上的相互评估，高层、中层与基层研讨会，智库独立评估，军种协同需求评估以及国防工业界能力评估。

第二步，陆军依据国家军事战略与联合作战顶层概念²¹再次确定作战能力需求。其中，国家军事战略主要对国家安全战略与国防战略所确定的国家军事目标进行细化，以利于为陆军提供清晰的目标指导。联合作战顶层概念主要为陆军提供实现目标的核心途径指导，以明确陆军的具体作战能力需求。

第三步，陆军将以上两个方面的战略目标与作战能力需求进行综合，并通过制定全陆军战略以及陆军规划，来发展陆军战略目标与总体作战能力需求。

其中，全陆军战略确定了阻止冲突、塑造作战环境与打赢国家战争三个总体战略目标；以及10个方面的子目标。而陆军规划则是通过制定陆军构想、陆军战略规划、陆军规划指南、陆军战略规划指南备忘录以及陆军战役计划，来确定总体作战能力需求。陆军构想的目的是获取陆军部长与参谋长的统一指导，并明确能够支持国家最高指挥当局指示的“陆军目标”。陆军战略规划以陆军构想为依据制定指导陆军如何完成法定职责的陆军战略。陆军规划指南用于启动年度陆军PPBE流程，为主要规划问题所需的解决方案提供指导。陆军计划指南备忘录用于将规划流程制定的决策进行汇总，以解决陆军规划指南中存在的问题。陆军战役计划用于确定并监管陆军部长与参谋长所要求的年度优先事项与方案的实施。

图8 陆军战略目标与总体作战能力需求的产生

（三）陆军是如何将作战需求转换为战斗力的？

美国陆军“拿啥打？”如图9所示，主要通过两条途径，将作战需求转换为战斗力来实现。

第一条途径是在联合作战顶层概念与陆军战略规划的共同指导下，通过生成陆军概念体系来完成。例如，在联合作战顶层概念的总体框架之中，美国陆军与海军陆战队联合开发“实现并保持作战介入概念”，并以此为指导开发出了《陆军——联合海军能力作战概念》。

第二条途径是指根据作战指挥官计划中提出的作战能力需求，运用全陆军分析来进行作战需求与资源确定，并通过作战概念的研发来完成。作战指挥官计划是各战区指挥官在依据《统一指挥计划》与《联合战略能力计划》制定战区战略的基础上，针对战区安全环境而对兵力与能力的运用做出的计划安排。其中作战指挥官计划主要包括：战役计划、应急计划、分支与保障计划、战区态势塑造计划、安全合作计划等。计划制定步骤包括：制定战役计划、制定情报计划、制定后勤计划、将战役计划制定与资源配置计划制定链接、确保计划时间框架矩阵同步以及风险评估等。

这两条途径最终均要融入陆军军种概念体系之中，并包含陆军顶层概念、陆军作战概念以及陆军职能概念三个组成部分，他们分别提供满足作战需要的目标、途径与手段。陆军顶层概念描述了未来作战环境中的陆军构想、联合部队中的陆军作用以及未来陆军部队所需的广泛能力，为陆军将如何运用可用资源克服复杂挑战以支持战略目标提供了指导，并为未来陆军体系结构、战备以及现代化提供了全面发展路线图。陆军作战概念描述了未来陆军部队如何作战以完成战役目标并保护美国国家利益的方式，阐释了陆军对全球一体化作战与联合顶层概念的贡献。陆军职能概念支持陆军顶层概念、陆军作战概念以及联合作战顶层概念，为未来6-18年所有范围内的军事行动提供必要的陆军职能能力（如情报、指挥控制、火力、机动、防护以及维持等）。

图9 美国陆军通过两个途径将作战需求转换为战斗力

如图10所示，基于陆军职能概念将所需能力转化为一揽子具体解决方案，包括条令、组织、训练、装备、领导力与教育、人员、军事设施及政策（DOTMLPF－P）八个方面的能力包。

图10 美国陆军基于能力的一揽子解决方案

例如，美国陆军训练与条例司令部联合诸兵种中心和能力开发与集成委员会在美军成立网络司令部后，于2010年12月23日递交了《美国陆军网络/电磁对抗：基于职能的评估》最终报告。该报告就是基于陆军顶层概念下的陆军职能概念，对网络/电磁对抗这一具体职能领域进行评估后，而提出了具体的解决方案。报告认为，具备相关任务的所有部队具有65个潜在能力差距，并依据野战手册FM5-19《综合风险管理》进行了优先级排序。如图11所示，相关研究团队开发了涉及“条令、组织、训练、装备、领导力与教育、人员、军事设施及政策”（DOTMLPF－P）的39个不同的解决方案，并将得出的解决方案根据可行性、经济性、对能力差距和DOTMLPF－P的影响进行了优先性排序如下:

 图11 解决方案概览

1.在条令方面

一是根据《陆军顶层条令》修订野战手册FM 3-0《作战》；二是根据《陆军作战职能性条令出版物》修改野战手册FM 2-0《情报》、野战手册FM4-0《保障》、野战手册FM 6-0《任务式指挥与控制》、野战手册FM 3-09《火力支援》、野战手册FM 3-30《防护》和野战手册FM 6-02《信号作战》；三是根据《陆军战斗力要素条令出版物》把野战手册FM3-13改为《告知和影响活动》；四是把野战手册FM 3-36改写为《网络/电磁活动》；五是其他及相关的条令解决方案。

2.在组织结构方面

一是通过陆军军种组成司令部创建网络/电磁频谱参谋单元（Staff Element）和工作组、营；二是通过陆军军种组成司令部为网络/电磁频谱参谋单元和工作组增加必需的网络/电磁人员/能力集；三是改组远征信号营（ESB）的架构，以提供网络接入和防御能力；四是指定一个网络司令部机构，以协调过渡性的网络指挥与控制；五是根据网络作战架构重新组织旅/ 旅战斗队 S6架构；六是授予战区网络运维和安全中心、网络企业化中心更多特权；七是在网络领域中设立计算机网络作战职位。

3.在训练方面

一是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入个人训练内容；二是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入本地台（home station）训练内容；三是在集体训练和作战训练中心的活动的活动中纳入测试网络/电磁频谱知识的基本任务；四是专业化培训和认证；五是建议创办一个企业化联合网络培训；六是建立网络作战训练计划；七是支持信息保障认证要求。

4.在装备方面

一是实施改进的陆军网络现代化战略（ANMS）；二是及时提供专门的网络攻击发射系统和有效载荷；三是保持危险的硬件和软件刺探和漏洞评估的工具得到及时更新；四是网络/电磁频谱建模与仿真；五是捍卫和保护个人和平台；六是网络/电磁频谱研究、发展、测试和鉴定（RDT＆E），研究、开发和采购（RDA），以及战术、技术、程序（TTP）企业化。

5.在领导力方面

一是把基本的网络/电磁频谱知识纳入军官教育体系、准尉教育体系、士官教育体系与文职人员教育体系；二是把更多的专业化的网络/电磁频谱训练纳入25、29和35系列职业发展（上尉职业课程等）；三是在训练演习中把网络/电磁频谱对抗纳入领导力发展和教育的机会。

6.在人员方面

一是通过陆军军种组成司令部网络/电磁频谱机构为营创建网络/电磁集成专家（与O01、P02 、P03的捆绑式解决方案）；二是提供网络战专业知识（在现有的35系列专业职位基础上设立新的35A密码逻辑网络分析师和35系列网络/电磁频谱进攻技术分析师）（与O01、O02、P01、P03和捆绑式解决方案）；三是在现有的25系列专业职位基础上设立新的25系列在役网络防御陆军专业职业岗位、军官网络防御额外技能标识，在文职人员职业生涯计划34内部设立网络防御专业职位（与O01 、O02 、P01、 P02的捆绑式解决方案）；四是为特定的陆军网络司令部专家设立专门的管理程序；五是明确25E电磁频谱管理人员（E6-E9级别）；六是生成部队网络/电磁频谱陆军部文职人员。

7.在设施方面

一是确保在战略、战役和战术层面有足够的设施可用于进行网络/电磁频谱活动；二是确保有足够的设施和网络/电磁频谱靶场可用于执行网络/电磁频谱试验、测试和培训。

8.在政策方面

一是更新军规、陆军部手册、国防部指令、参谋长联席会议主席指令以及美国法典；二是更新美国法典第10卷；三是制定新的陆军网络策略。

通过以上基于陆军职能概念的39个不同的一揽子解决方案，再经过陆军兵力生成系统，将战略目标、战略需求、能力调配、作战计划、教育训练、装备采办以及资源保障等方方面面有机链接起来。最终提供给战区指挥官根据任务情况进行兵力运用。

（四）美国陆军战略管理过程的特点

美国陆军当前战略管理在总体战略规划、“规划、计划、预算与流程”、力量分析以及战备管理等主要方面，体现出了一些新的特点，值得关注：

一是明确了陆军总体战略规划的内容，对军队建设与作战运用的指导更具针对性。美陆军部长与参谋长于2014年10月16日颁布“修订陆军规划”备忘录，旨在确保陆军构想及战略与陆军资源及规划保持一致；更好的确保陆军领导为陆军发展及运用提供清晰的战略指南、战略重点以及计划优先事项；并确立了5个独立文件以共同构成将陆军总体规划的主要内容，这为陆军战略与预算制定及执行提供了便利。

二是简化了PPBE流程，减少了作战需求与能力研发的中间环节，并提高了资源利用效率。美国陆军于2016年5月23日发布了新版陆军规则“PPBE”（Army Regulation1-1）。虽然2016版AR1-1正文只有27页，比上一版的41页，整体内容量减少了近40%。但是，唯独“执行”章节的内容没有减少，反而有所增加。增加部分主要体现在两个方面：一是在预算执行阶段对陆军根据总统要求做出预算调整的内容进行了补充，并对非正常拨入经费的管理提出了监管要求；二是在项目执行阶段增加了执行评估与联合协调项目两个方面的内容，以加强执行效率。这说明美陆军非常注重资源管理的末端落实与反馈，以促使资源能够非常灵活地满足现实需求。

三是突出了全陆军分析的作用，保持了兵力、能力与需求之间的平衡。全陆军分析是一个分阶段的兵力体系分析流程，用于确定符合国防部指南所需的陆军部队框架，为陆军计划目标备忘录的发展与制定提供基础分析。全陆军分析包括能力需求分析与资源分配及批准两个阶段，最终将生成陆军计划目标备忘录。

四是不断优化战斗力生成模式。美陆军自2017年开始运用“可持续战备模式”（SRM），以取代2002年以来为适应全球反恐战争而采用的“兵力生成模式”（ARFORGEN）。“可持续战备模式”是美陆军为应对国家安全战略、国防战略以及军事战略调整的战略需求，而对自身建设模式实施主动革新。与美陆军在世纪之交运用“兵力生成模式”替代1980年代到2001年一直使用的“分层级战备模式”相似，“可持续战备模式”（SRM）旨在促进陆军部队人员、装备武器以及训练的最优化，在提供资源使用效率的同时还能够满足联合部队在全频谱作战运用中的多样化需求。

五、结语

综上所述，美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系，这个体系的建设历经了几十年，绝不是战略层面的空谈。为应对新威胁，适应新格局，中国军事变革已拉开序幕。在此背景之下，为提高中国人民解放军组织效能和作战效能，必须建立我军常态化战略管理体系，这已经势在必行。另外，在战略管理过程之中，笔者认为，一是应促进战略意图的清晰化、战略管理的常态化、战略规划的系统化以及战略评估的独立化；二是战略管理要平衡发展，战略上的总体成功取决于战略目标、手段和方法之间平衡的程度；三是要建立有限国防资源概念，充分认识到资源的有限性，并树立有效利用资源的意识。

1 尤利西斯·辛普森·格兰特（1822年4月27日－1885年7月23日），美国军事家、陆军上将、政治家，第18任美国总统，他是美国历史上第一位从西点军校毕业的总统。

2 德怀特·艾森豪威尔（Dwightd Eisenhower，1890年10月14日—1969年3月28日）美国第34任总统，陆军五星上将。在美军历史上，艾森豪威尔是一个充满戏剧性的传奇人物。他曾获得很多个第一。在美军历史上，共授予10名五星上将，艾森豪威尔是晋升得“第一快”；他出身“第一穷”；他是美军统率最大战役行动的第一人；他是第一个担任北大西洋公约组织盟军最高统帅；他是美军退役高级将领担任哥伦比亚大学校长的第一人；他是美国惟一的一个当上总统的五星上将。

3 罗伯特·麦克纳马拉（Robert Strange McNamara，1916年6月19日－2009年7月6日），美国商人、政治家，美国共和党人，出生于加利福尼亚州洛杉矶，曾任美国国防部长（1961年-1968年）和世界银行行长（1968年-1981年）他是美国历史上的重要人物，作为国防部长，麦克纳马拉在越战期间的作为最具争议；就任世界银行总裁后，致力于解决贫困问题，把世行援助重点从发达国家向欠发达国家转移。

4 “规划—计划—预算—执行”（PPBE）方法是1961年麦克纳马拉（RobertS. McNamara）任美国国防部长时，由黑弛（Hitch）引进并发展成为计划预算制度，其功能在于协助达成目标，设计最具成本效益的计划，因此，也是系统分析方法在军事上应用的源流，它始终与军事战略规划相结合。发展至今，已广泛应用，成为国防资源分配的工具。

5 关于美国特色的军民融合相关问题，请参阅李健与吕德宏合著的《歧路徘徊：略论美军的新抵消战略》第二章第二节“持续的红利：美国特色的军民融合”，第63页至第97页。

6 安德鲁·马歇尔1921年9月13日出生，于1949年获芝加哥大学经济学学位后，就职于兰德公司，从事核战略分析和情报方面的研究。2015年3月2日，以94岁的马歇尔作别五角大楼，42年净评估办公室主任的职业生涯正式终结。

7 李健、廖凯《美国国防部净评估办公室及净评估特征》，《外军军事学术》杂志2012年8月刊。

8 相关信息参见李健、宋福志、朱雨童编著的《料敌从宽：兰德战略评估系统的演变》，航空工业出版社2015年月第一版。

9 1986年的《戈德华特 - 尼科尔斯国防部改组法案》是自《1947年国家安全法案》以来，最全面的国防改组法案。该法案是《1947年国家安全法案》的第四次重大修改，也是二战后对国防部的第三次改组。其目的是：加强文官对国防部的控制，改进军队对文官领导的建议，明确作战指挥官的权力和责任，改进战略的制订和应急规划，并更有效地利用国防资源。

10 U.S.Department of Defense, "Strategic Management Plan—The Business of Defense FY2014-FY2015", http://www.defense.gov.

11 DOD[US].strategic management plan.2008.5：http://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/SMP%202008.pdf.

12 参考：赵小卓、石文蕊《全面解读美军战略管理》，《军事学术》2010年第3期。

13 根据1986年《戈德华特——尼科尔斯国防改组法》要求，总统每年需向国会提交年度安全战略报告。该报告也是制定国家安全战略的主要框架和重要依据。1987年里根政府发布了第一份称为《美国国家安全战略》的文件。纵观历史，还没有哪个国家在实施大战略之前就对其公开的习惯，进而实践公开了的国家大战略。而美国人这么做了。

14 2005年3月美国国防部首次发布了《国防战略报告》。

15 2004年的国防授权法案正式指定参谋长联席会议主席，与其他军队领导人如军种首长、战区作战指挥官和职能司令部指挥官等进行合作，每两年提交一份国家军事战略报告。

16 赵小卓、石文蕊《全面解读美军战略管理》，《军事学术》2010年第3期。

17 军队应用指南是一个保密文件，它包括：安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定等。

18 根据2008年的《国防授权法案》（NDAA）110-181第904节的要求而制定的。

19 美国国防部体系结构框架（DoDAF）就是一部指导美国国防领域内各系统体系结构开发的顶层的、全面的、通用的规范性文件。它的作用是规范了美国国防领域内各系统体系结构描述的关键概念、统一了体系结构描述的重要定义和术语，提供了体系结构开发的方法和模型，规定了体系结构描述的指导原则和程序，明确了为支持关键过程决策所需的体系结构数据和信息。利用国防部体系结构框架设计信息系统体系结构，将便于系统分析、设计、建设及使用维护人员对系统体系结构设计的理解、比较和交流。

20 JSC[US].http://www.jcs.mil/portals/36/documents/publications/2015_national_military_strategy.pdf

21 联合作战顶层概念主要依据《国防战略》与《国家军事战略》所确定的战略目标而制定。美军自1996年推出《联合构想2010》以来，之后又在2000年推出《联合构想2020》以加强对军队建设的顶层设计与指导。进入新世纪之后，美军采取基于能力的建军理念，更加强调将联合作战概念作为连接军事战略与作战能力的核心环节。因此，美军在2003年首次推出《联合作战概念》后，又在2005年发布1.0版《联合作战顶层概念》以加快作战概念体系的研发速度。之后，美军又在2007年与2009年相继推出2.0与3.0版的《联合作战顶层概念》，以适应联合部队的发展需求。随着美军反恐战争规模的缩小以及亚太再平衡战略的推行，在美国防部2012年推出《国防战略指南：维持美国21世纪的领导地位》后，美参联会发布了《联合作战顶层概念：联合部队2020》，以适应国防战略的调整。不过，美参联会在2016年发布的《联合作战环境2035》中提出，报告本身的目的之一就是为新的《联合作战顶层概念》的制定提供指导依据。可见，美军将在不久之后就会有新的《联合作战顶层概念》问世。

（平台编辑：黄潇潇）